＜トルコからギリシャへと渡る難民の波は、大きく減じた。しかし、問題が解決されたわけではない。欧州難民危機の現状と、残される課題は...＞
（写真：ギリシャ-マケドニア国境の移民・難民キャンプ Alexandros Avramidis - REUTERS）
欧州の難民危機は一旦小康状態を迎えたが...
2015年の夏以来、欧州は100万人を超える未曽有の難民の波と向き合ってきた。
しかし今年3月にバルカン・ルートと呼ばれるギリシャからシェンゲンへと至る道筋が閉ざされ、加えてEUとトルコの間で結ばれた協定によってトルコからギリシャへの不法移民はトルコへ送還されることとなったことで、トルコからギリシャへと渡る難民の波はその規模を大きく減じている。
UNHCRによれば、一時期は日に5000人を超えることもあったギリシャへの人の移動は、現在では日に100人前後、少ない時には0人という報告がなされる日も出てきており、難民危機の実質をEUが統御できないほどの大量の人の移動が起きることだと考えるならば、この意味での危機は一旦小康状態を迎えたと言えるようだ。
他方でEUがいまだ多くの点で不確実性や課題を抱えていることは指摘しておく必要がある。
第1にEUとトルコの間で結ばれた協定そのものの実効性および正統性の問題がある。この協定については様々な角度から批判が提出されているが、何よりもトルコでの避難民の生活環境が劣悪である点が多くの国際NGOによって批判されている。加えて、送還された際に一時的保護が与えられるシリア人以外の人々（多くはアフガニスタンやパキスタンから逃れた人々）はトルコで保護を申請できず、人権が保障されないとの問題が指摘される。
【参考記事】EU-トルコ協定の意義と課題
現在までに送還された人々は多くないとはいえ、このようなトルコの実情はEUにとっても協定の規範的正統性を危うくすることになるであろうし、協定がトルコ人に対するシェンゲン圏のビザ自由化を認めることとあたかも交換条件のような形で結ばれたことも協定の実際的存続を不確実なものとしている。
ギリシャの国境管理能力を取り戻すことが焦眉の課題
第2にEUがギリシャからバルカンへ至る難民の道においてコントロールを取り戻したことは、必ずしもEU内で国境管理をめぐる課題が解消されたことを意味しない。特にギリシャの国境管理能力を取り戻すことが焦眉の課題である。
日本でもシェンゲン崩壊という言葉が一時期取り上げられていたが、実のところ国境管理の再導入は昨年からドイツやオーストリア、フランスなどで行われており、5月12日のEU理事会の決定によって、域外国境管理の欠陥が回復されるまでという条件で、改めてオーストリア、ドイツ、デンマーク、スウェーデン、オランダの一部国境で最大6か月間の国境審査の再導入が決定された。
この際に問題とされたのが、ギリシャの境界管理の不十分さである。この決定はあくまでもシェンゲンの規則に則った決定であるので、当面シェンゲン圏の崩壊という表現はあたらないものの、それでもシェンゲンが平常への復帰を果たすためにはEUは遅くとも2016年の末までに域外国境管理の機能を回復する必要がある。
極右・ポピュリズムの高まり
最後にこれらEUの問題とは次元を異にするが、すでにEU域内へ入り、庇護申請をしている人々が各加盟国社会へ与える影響の問題がある。
この点からは5月にオーストリアで行われた大統領選挙において、右翼ポピュリズム政党とされる自由党の候補者ノルベルト・ホーファー氏が難民危機を前面に掲げて選挙戦を戦い、第1回投票で第1位の座を獲得した上に、決選投票でも49.7％の得票で惜敗と言える結果を残したことが注目される。
オーストリアは昨年秋にはハンガリー、スロヴェニアを経由し、ドイツへ向かう難民を積極的に受け入れたのであるが、ホーファー氏の躍進の要因のひとつは、この難民受入れによって人々に生じた国境管理喪失の恐怖心を利用した形となった。
オーストリアにおける大統領がどちらかといえば形式的な存在であり、また最終的に緑の党の候補者ファン・デア・ベレン氏に敗れたとはいえ、一国の元首を決定する選挙で右翼ポピュリストの政治家が接戦を演じたことは欧州諸国に大きな衝撃を与えた。
到着した難民の統合へ向けた取り組み
ただし、昨今の欧州には極右・ポピュリズムの高まりが確かに見出せる一方で、既に到着した難民の統合へ向けた取り組みが着々と行われていることも見逃すべきではないだろう。
なかでも昨年から最も多くの難民を受け入れているドイツでは、メルケル首相率いる大連立政権によって新たな移民統合法を制定する動きが本格化している。
「支援と要請」という標語にあらわされるように、庇護申請者にはドイツ語やドイツの生活様式に関する講習や職業訓練の提供や、労働市場への統合支援が計画される一方、その講習や職業訓練への参加を拒否した庇護申請者への扶助の減額や定住許可のためのドイツ語習得の義務付け、さらに難民認定者への住居割当てなど難民に対する条件付けも多く含んでおり、既に存在する新規移民の統合講習を庇護申請者へと拡大・応用する内容となっている。
このような条件付けに対してはPRO ASYLなどの難民支援団体から統合の目的に反するとの異議も提出されており、様々な立場から議論が行われているのが現状であるが、少なくとも同法にはドイツ政府の統合への積極的な取り組みと意志とを見出すことが可能であろう。
もちろん新たに支持を伸ばしつつある「ドイツのための選択肢」党やPEGIDAのような排外運動の伸長が示すようにドイツ社会でも難民を巡る亀裂は拡大しつつあり、移民統合へ向けた安定的なコンセンサスが存在しているとは言えない。それでもこの新法制定への動きは、難民危機の最初の波の収束とともに、次の段階へ向けて大規模な実際的対応が開始されつつあることを示している。
EUの難民危機がもたらす課題は折り重なり、安易な解決を許さない。それだからこそ危機を過大に評価することも過小に評価することも避け、現実的な解決策を探る様々な取り組みへと目を向ける必要があろう。
[筆者]
佐藤俊輔
東京大学法学政治学研究科博士課程を満期退学後、EUの基金によるエラスムス・ムンドゥスGEM PhDプログラムにより博士研究員としてブリュッセル自由大学・ジュネーブ大学へ留学。2016年4月より獨協大学・二松學舍大学・立教大学で非常勤講師。専門はEUの政治、ヨーロッパ政治、移民・難民政策。
佐藤俊輔
（写真：ギリシャ-マケドニア国境の移民・難民キャンプ Alexandros Avramidis - REUTERS）
欧州の難民危機は一旦小康状態を迎えたが...
2015年の夏以来、欧州は100万人を超える未曽有の難民の波と向き合ってきた。
しかし今年3月にバルカン・ルートと呼ばれるギリシャからシェンゲンへと至る道筋が閉ざされ、加えてEUとトルコの間で結ばれた協定によってトルコからギリシャへの不法移民はトルコへ送還されることとなったことで、トルコからギリシャへと渡る難民の波はその規模を大きく減じている。
UNHCRによれば、一時期は日に5000人を超えることもあったギリシャへの人の移動は、現在では日に100人前後、少ない時には0人という報告がなされる日も出てきており、難民危機の実質をEUが統御できないほどの大量の人の移動が起きることだと考えるならば、この意味での危機は一旦小康状態を迎えたと言えるようだ。
他方でEUがいまだ多くの点で不確実性や課題を抱えていることは指摘しておく必要がある。
第1にEUとトルコの間で結ばれた協定そのものの実効性および正統性の問題がある。この協定については様々な角度から批判が提出されているが、何よりもトルコでの避難民の生活環境が劣悪である点が多くの国際NGOによって批判されている。加えて、送還された際に一時的保護が与えられるシリア人以外の人々（多くはアフガニスタンやパキスタンから逃れた人々）はトルコで保護を申請できず、人権が保障されないとの問題が指摘される。
【参考記事】EU-トルコ協定の意義と課題
現在までに送還された人々は多くないとはいえ、このようなトルコの実情はEUにとっても協定の規範的正統性を危うくすることになるであろうし、協定がトルコ人に対するシェンゲン圏のビザ自由化を認めることとあたかも交換条件のような形で結ばれたことも協定の実際的存続を不確実なものとしている。
ギリシャの国境管理能力を取り戻すことが焦眉の課題
第2にEUがギリシャからバルカンへ至る難民の道においてコントロールを取り戻したことは、必ずしもEU内で国境管理をめぐる課題が解消されたことを意味しない。特にギリシャの国境管理能力を取り戻すことが焦眉の課題である。
日本でもシェンゲン崩壊という言葉が一時期取り上げられていたが、実のところ国境管理の再導入は昨年からドイツやオーストリア、フランスなどで行われており、5月12日のEU理事会の決定によって、域外国境管理の欠陥が回復されるまでという条件で、改めてオーストリア、ドイツ、デンマーク、スウェーデン、オランダの一部国境で最大6か月間の国境審査の再導入が決定された。
この際に問題とされたのが、ギリシャの境界管理の不十分さである。この決定はあくまでもシェンゲンの規則に則った決定であるので、当面シェンゲン圏の崩壊という表現はあたらないものの、それでもシェンゲンが平常への復帰を果たすためにはEUは遅くとも2016年の末までに域外国境管理の機能を回復する必要がある。
極右・ポピュリズムの高まり
最後にこれらEUの問題とは次元を異にするが、すでにEU域内へ入り、庇護申請をしている人々が各加盟国社会へ与える影響の問題がある。
この点からは5月にオーストリアで行われた大統領選挙において、右翼ポピュリズム政党とされる自由党の候補者ノルベルト・ホーファー氏が難民危機を前面に掲げて選挙戦を戦い、第1回投票で第1位の座を獲得した上に、決選投票でも49.7％の得票で惜敗と言える結果を残したことが注目される。
オーストリアは昨年秋にはハンガリー、スロヴェニアを経由し、ドイツへ向かう難民を積極的に受け入れたのであるが、ホーファー氏の躍進の要因のひとつは、この難民受入れによって人々に生じた国境管理喪失の恐怖心を利用した形となった。
オーストリアにおける大統領がどちらかといえば形式的な存在であり、また最終的に緑の党の候補者ファン・デア・ベレン氏に敗れたとはいえ、一国の元首を決定する選挙で右翼ポピュリストの政治家が接戦を演じたことは欧州諸国に大きな衝撃を与えた。
到着した難民の統合へ向けた取り組み
ただし、昨今の欧州には極右・ポピュリズムの高まりが確かに見出せる一方で、既に到着した難民の統合へ向けた取り組みが着々と行われていることも見逃すべきではないだろう。
なかでも昨年から最も多くの難民を受け入れているドイツでは、メルケル首相率いる大連立政権によって新たな移民統合法を制定する動きが本格化している。
「支援と要請」という標語にあらわされるように、庇護申請者にはドイツ語やドイツの生活様式に関する講習や職業訓練の提供や、労働市場への統合支援が計画される一方、その講習や職業訓練への参加を拒否した庇護申請者への扶助の減額や定住許可のためのドイツ語習得の義務付け、さらに難民認定者への住居割当てなど難民に対する条件付けも多く含んでおり、既に存在する新規移民の統合講習を庇護申請者へと拡大・応用する内容となっている。
このような条件付けに対してはPRO ASYLなどの難民支援団体から統合の目的に反するとの異議も提出されており、様々な立場から議論が行われているのが現状であるが、少なくとも同法にはドイツ政府の統合への積極的な取り組みと意志とを見出すことが可能であろう。
もちろん新たに支持を伸ばしつつある「ドイツのための選択肢」党やPEGIDAのような排外運動の伸長が示すようにドイツ社会でも難民を巡る亀裂は拡大しつつあり、移民統合へ向けた安定的なコンセンサスが存在しているとは言えない。それでもこの新法制定への動きは、難民危機の最初の波の収束とともに、次の段階へ向けて大規模な実際的対応が開始されつつあることを示している。
EUの難民危機がもたらす課題は折り重なり、安易な解決を許さない。それだからこそ危機を過大に評価することも過小に評価することも避け、現実的な解決策を探る様々な取り組みへと目を向ける必要があろう。
[筆者]
佐藤俊輔
東京大学法学政治学研究科博士課程を満期退学後、EUの基金によるエラスムス・ムンドゥスGEM PhDプログラムにより博士研究員としてブリュッセル自由大学・ジュネーブ大学へ留学。2016年4月より獨協大学・二松學舍大学・立教大学で非常勤講師。専門はEUの政治、ヨーロッパ政治、移民・難民政策。
佐藤俊輔