なし崩しに移民増加なら日本社会は壊れる

外国人労働者の受け入れ拡大を目指す出入国管理法改正案の採決で、投票する安倍晋三首相（左下）＝27日夜、衆院本会議（写真＝時事通信フォト）

外国人労働者の受け入れを拡大するための法改正の審議が、国会で大詰めを迎えている。労働問題のエキスパートである日本総研の山田久主席研究員は、「『制度と実態の乖離』を見直すもので、法改正は評価できる。問題は受け入れのペース。現状のまま今の勢いが続くと排外主義が高まる恐れがある」と指摘する――。

■新制度では「単純労働」でも外国人を受け入れる

政府は新たな在留資格を設け、人手不足を理由とした外国人労働者の受入れに道を開く入管法（出入国管理及び難民認定法）改正案を今臨時国会に提出した。11月27日には衆議院を通過して翌日28日から参議院での審議に入っている。

専門的技術的分野以外のいわゆる単純労働分野における外国人労働者は受け入れない、とする従来方針を転換する内容であり、「移民政策」との関わりや技能実習など既存制度の問題などを巡って、国会での議論は紛糾している。本稿では政府案を評価し、あるべき外国人受入れ政策について考える。

まず、今回の政府案の内容から確認しておこう。新たに設けられる在留資格は「特定技能」で、真に受入れが必要と認められる人手不足分野で、生活に支障のない日本語能力と一定の専門性・技能を有し、即戦力となる外国人を受け入れる。通算で5年を上限とし、原則として派遣や請負でない直接雇用形態を前提とする。

また、許可された活動の範囲内で転職を認める。家族の帯同は基本的に認めないが（「1号」）、熟練した技術を有し、所管省庁が定める一定の試験に合格することなどで「2号」に移行すれば、家族帯同を認めるとしている。

実施体制としては、法務省と関係行政機関において分野別運用方針を協議・決定するとされ、そこには人手不足の状況、生産性の向上や国内人材確保のための取組などを記載するとしている。受入れ機関（企業）に対し、支援計画を策定し、外国人に対する日常生活上、職業生活上または社会生活上の支援を実施することを求めるが、登録支援機関に支援計画の策定や登録手続きを委託することができる。さらに、今回、入国管理局を格上げし、法務省の外局として「出入国在留管理庁」を設置する。

以上の内容の基本的な考え方は概ね妥当であり、これまで技能実習生や留学生のアルバイトといった名目で、事実上未熟練の外国人労働者を雇う「制度と実態の乖離」の大きい状態を見直し、正面から外国人「労働者」を受け入れしようというスタンスは高く評価すべきであろう。

■第三者機関による受入枠の設定を

もっとも、国会で野党が批判するように、制度の具体的な部分が不明瞭であることは否めない。衆議院での議論では、外国人労働者の受入れの上限が主要論点の一つとなった。政府が示した「5年間で最大約34万人」の根拠となる試算は所管官庁によるもので、現実的な見通しではなく政策目標を前提にしたものもあり、その客観性には疑問が残る。

さらに、約34万人という数字は今回新たに導入される在留資格の対象となる人々の数であり、「日本人の仕事を奪わず、生産性向上を阻害しないため」という上限設定の意義を考えれば、実態的には労働者となっている技能実習生や留学生アルバイトの数も含めて考えられるべきものであろう。

ただし、国会審議の段階で具体的な受入れの数字を決めてしまうのは実務上難しいだろう。国会で議論すべきは、望ましい受入れ枠をどう決めるかの「仕組みの在り方」についてであり、例えば、専門家をメンバーにした第三者機関を設置して、中期的な目途と当面1年の上限を示す作業を、毎年行うといった仕組みを整備するといったことであろう。

■技能実習制度に悪質ブローカーが介在しやすい理由

だが、そうした具体的な運用上の問題以前に、大きな論点が2つある。第1は、既存制度の問題をどう是正するかである。具体的には、国会でも大きな論点となった技能実習制度の問題である。この制度はこれまで長年にわたり課題が指摘されてきており、これまでにも2度の制度見直しがなされてきている。しかし、厚生労働省の発表では、2017年に技能実習生受入れ企業に対して5966件の監督指導を実施し、その70.8％に当たる4226件で労働基準関係法令違反が認められた。

昨年11月からは制度改正がなされ、適正運用に向けて「外国人技能実習機構」が設立されるなどされているが、人員数などの面からその実効性は不透明である。それ以上に問題なのは、技能実習制度は基本的には受入れは民間に任されており、悪質なブローカーが介在しやすい状況を否定できない点である。その排除に向けた法務省令の設定など、政府は対応の方針を示しているものの、その実効性には疑問が残る。

■悪質ブローカーを徹底排除した韓国に学べ

本格的な対応を講じるには、韓国の「雇用許可制度」に学ぶべきであろう（※1）。同国では、かつて日本の研修制度（技能実習制度）をモデルに産業研修制度を導入していたが、人権侵害等の問題が多く、2004年から新たな制度に移行した。悪質なブローカーを排除するために採った措置は、政府主導で送出し国政府と協力した透明性の高い制度を構築したことである。

選抜、導入、管理、帰国支援までの全プロセスを公共機関が行う仕組みで、韓国政府（雇用労働部）と送出し国政府との間で協定が締結されおり、送出し国でも協定に基づき、選抜などを公共機関が行う。仮に協定に違反した場合、韓国政府は送出し国に対し、2年ごとの更新の停止、割当枠の停止や縮小などのペナルティー措置を取ることになっている。

さらに、韓国の制度では、所管官庁に「外国人力政策委員会」とよばれる関係省庁幹部をメンバーとする組織があり、そこで毎年労働市場需給調査、景気動向、不法滞在外国人数などを考慮し、導入・運営計画を策定する。産業別に割当枠（クォータ）を決定し、その範囲内での外国人労働者の受入れが行われる形になっている。

筆者の意見は、わが国でも政府に外国人の受入れを決定する組織を創設し、そこが先述の第三者機関に諮問するという形にするのが望ましいというものである。同時に、政府主導による送出し国政府との連携による受入れプロセスに切り替えるべきであろう。

それとともに、技能実習制度が外国人の人材育成という本来の目的できちんと機能するように再構築し、労働市場テスト（一定期間求人を行って国内労働力では賄えないことを確認する仕組み）と割当枠に基づく正面からの単純労働力受入れの制度を創設すべきと考える。この制度のもとでは受入期間は原則1年、最長でも2～3年とし、それ以上の雇用の継続は、今般創設される「特定技能」への切り替えを条件とすればよいだろう。

加えて指摘すべきは、外国人留学生のアルバイトの適正化である。留学生がアルバイトを行うこと自体は、生活費を得るためや日本のビジネスを知る点で外国人にとって有用であるが、問題は留学生である身分を隠れ蓑に、実態的には労働者として働くケースが増えていることである（※2）。その受け皿になっているのが、近年急増した日本語学校であり、適正運用への監視を強化すべきである。在留資格審査自体を適正化する必要もあろう（※3）。

（※1）韓国の制度の解説は、佐野孝治・福島大学教授にご教示いただいたことに基づく。参考文献としては、佐野孝治（2017）「韓国の「雇用許可制」にみる日本へのインプリケーション」『日本政策金融公庫論集　第36号』。
（※2）外国人留学生の就労実態は、芹澤健介（2018）『コンビニ外国人』新潮新書　に詳しい。
（※3）11月19日付の朝日新聞・朝刊は、東京入国管理局が留学生の在留資格審査を厳格化させていると報道している。

■「我々は労働力を呼んだが、やってきたのは人間だった」

もう一つの大きな論点は、統合政策あるいは共生政策を有効性ある形でどう進めるかである。

政府は今回、新たな在留資格を創設するとともに、外国人との共生社会の実現に向けた環境整備を行う、としている。7月24日に開催された外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議において、「外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策（検討の方向性）」が示されており、日本語教育の充実や相談体制の整備、外国人児童生徒の教育の充実、医療・保健・福祉サービスの提供など、一通りの検討項目が指摘されている。その具体的な内容は年内をめどに取りまとめるとしており、これまでのところ国会での議論も余り行われていない。

しかし、この問題は、外国人労働者の受入れの在り方に負けず劣らず、極めて重要な論点である。スイスの代表的作家であるマックス・フリッシュが「我々は労働力を呼んだが、やってきたのは人間だった」と外国人労働問題の本質を言い表している（※4）。外国人労働者の受入れにあたって、彼らは生身の人間であり、生活者であるとの観点を決して忘れてはならない。

この点に関連して、今回の政策転換が「移民政策」にあたるか否かが国会での争点の一つになっているが、そうした問題の立て方は余り建設的であるようには思えない。なぜならば、わが国では「移民政策」という言葉には独特の意味合いが付与されてしまっており、感情的になって冷静な議論ができなくなる恐れがあるからだ。

重要なのは、すでに日本経済は外国人労働者を多く受入れ、彼らなしには成立しない状態にあるとともに、移民であろうと労働者であろうと、一定期間日本に住む以上、彼らが人間らしい生活を送ることのできる環境整備は不可欠になるという事実である。永住権を認めるか否か等の抽象的な議論を行う前に、すでに日本で働く外国人を隣人として受け入れ、共に生活していくという実践を行うことが先決である。そうした「実感」「経験」を欠いた移民是非論は極論に走り、建設的な結論は生まれない。

（※4）指宿昭一（2018）「外国人労働者受入れ制度の新方針」『世界』2018.12号、」94頁。

■このまま外国人が増えると社会が分断される

さらに言えば、外国人受入れ政策にとって先ずもって重要なのは、それが移民か否かというよりも、日本で定住し、日本社会で生活する外国人を、どういうペースで受け入れていくかである。

急激でなし崩し的な受入れが国民の排外的な感情を刺激するのは、欧米の最近の動きが示唆する通りである。日本総研の試算では、現状のペースで外国人を受け入れると、10年余り先の2030年には労働者の5～6％前後が外国人となる見通しである。その過程で十分な統合政策・共生政策が行われていかなければ、国民の排外感情が急激に高まっていくにとどまらず、実際にも社会が分断化される恐れを否定できない。

■外国人と生活することに慣れる必要がある

私見では、十分な日本語能力と日本社会への理解があり、安定的な職を有している善良な外国人であれば、必ずしも高度な専門的技術的なスキルを要さずとも、定住権・永住権を段階的に付与していっていいのではないかと考える。

しかし、その大前提として、日本人が外国人と生活することに慣れ、自然体での対応ができることが必要である。外国人への接点が少ない状況下でいきなり大量に永住権を認めることは、無用の混乱を招きかねない。そうした意味で、受入れのペースは極めて重要なのである。

政府は「外国人の受け入れ環境の整備」として、外国人の多言語での生活相談の対応や日本語教育の充実をはじめとする生活環境の整備のため、法務省が総合調整機能をもって関係省庁、地方自治体等との連携を強化する、としている。現時点でその内容は必ずしも定かではないが、国としては、地域住民との共生に国・企業・自治体が連携して取り組むなど、基本的な考え方を明示すべきである。

そのうえで、国・企業・自治体のそれぞれの役割を具体的に規定し、受入れ推進にあたっての多面的な課題に「エアポケット」が生じない形で着実に進めていくよう、各主体間の連携を図っていくことが求められる。

さらに、国の総合調整機能は重要だが、肝要なのは地域の主体的な取り組みをどう進めるかである。外国人労働者の受入れはメリット・デメリット両面あるわけで、地域の産業界・自治体・住民がコスト・ベネフィットを考え、産業維持と共生の両面を含めて地域こそが主体的に取り組むべきものだからである。

その仕掛けとしては、住民・自治体が主体的に関わる外国人受入れ地域協議会のような仕組みを地域ごとに作り、国内での先進地域の経験を踏まえつつ、国が全体調整・アドバイスを行う枠組みを整備することが求められよう。

今回の入管法改正は、外国人労働者を正面から受け入れるための包括的制度改革のあくまで出発点として位置づけ、今後残された課題に丁寧に対応していく必要があるだろう。

----------

山田久（やまだ・ひさし）
日本総合研究所 理事／主席研究員
1987年京都大学経済学部卒業後、住友銀行（現三井住友銀行）入行。93年4月より日本総合研究所に出向。2011年、調査部長、チーフエコノミスト。2017年7月より現職。15年京都大学博士（経済学）。法政大学大学院イノベーションマネジメント研究科兼任講師。主な著書に『失業なき雇用流動化』（慶應義塾大学出版会）

----------

（日本総合研究所 主席研究員 山田 久 写真＝時事通信フォト）