｢金持ち老後｣と｢厳しい老後｣の分岐点となるのは一体…令和の現役官僚を待ち受ける｢天下り格差｣の悲哀

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官僚の「天下り」は今どうなっているのか。元労働省キャリア官僚で神戸学院大学教授の中野雅至さんは「2007年に国家公務員法が改正され、各省が再就職を斡旋することが禁止された。真面目な官僚にとっては厳しい老後が待ち受けている一方、ごく一部の官僚はかつてとは比較にならないくらい金銭面に恵まれた再就職＝天下りを享受している」という――。

※本稿は、中野雅至『没落官僚 国家公務員志願者がゼロになる日』（中公新書ラクレ）の一部を再編集したものです。

■官僚批判の最たるもの「天下り」

官僚批判の最たるものと言えば「天下り」だろう。1990年代半ば以降の改革でも、天下りの撲滅は主な目的とされ、国家公務員法が改正された2007年には、各省が再就職を斡旋することが禁止された。

あれからすでに17年が経過している。一体、どれだけの効果があったのだろうか？

役所の先輩や同僚から年賀状をもらい、そこに身近で起きたさまざまな出来事が綴られている現状に接する時、天下り規制の効果は大きかったのではないかと思わざるを得ない。とりわけ一部の真面目な官僚にとっては、厳しい老後が待ち受けている。そんな気がするのだ。

ただ、ごく一部の官僚は、かつてとは比較にならないくらい金銭面に恵まれた再就職＝天下りを享受している。いくつもの民間企業から顧問や社外取締役の立場を与えられ、悠々自適の老後を満喫している。

天下りの現在地をどう読み解けばいいのか？

まずは基本に立ち返って、天下り発生のメカニズムやその是非、規制の枠組みから考えてみることにしよう。

天下りの定義は難しい。ここではごく簡単に、役所が斡旋する国家公務員の再就職と定義しよう。逆に言えば、能力本位による自力の再就職は天下りではなく、再就職である。どう見極めるのかは……正直わからない。

■天下り発生の要因は「役所の人事や雇用制度」

それでは改めて、天下りが発生するのはなぜか？

最大の要因は、役所の人事や雇用慣行にある。役所の場合、民間企業と違って自由にポストを作ることができない。法令で縛りを受けている。局長ポストはごく少数であるから、キャリア官僚がいくら難関試験を突破した人材といっても、全員が局長になれるわけではない。

ここが天下りの基点となる。ポストが限定されているため、若手を審議官や局長などに抜擢していくためには年輩の官僚に辞めてもらわないといけない。定年まで居座られるとポストが空かないからだ。そのため、役所では「早期退職勧奨制度」というものがあるのだが、辞める側にも生活がある。こうやって出来上がったのが関連企業や団体への再就職＝天下りである。筆者が調べたところ、この雇用慣行は相当古くから続いていて、少なくとも昭和初期にはすでにその萌芽が見られる。

もう一つは、官僚の年金水準の低さだ。慎ましやかな生活を送るには十分だという批判はあるが、戦前の恩給制度のような手厚いものではないため、老後はどうしても働くことを前提に考えざるを得ない。

■不要な外郭団体を作るという税金の無駄遣い

この二つが役所内部からみた理由だが、これだけでは綺麗事にすぎるだろう。天下りには組織の影響力拡大を狙うという役所の意図もあるからだ。天下りが先か、影響力の拡大が先かは、卵と鶏くらいに微妙だが、霞が関や永田町の住人ほど影響力を及ぼすことに快感を感じる人種はいないのは確かだ。

その結果、独立行政法人や特殊法人、許認可権が及びやすい民間企業で天下りポストがどんどん出来上がっていく。これが天下りの弊害でもある。天下りポストを増やし、自分たちの影響が及ぶ組織を維持するために、本来は不要な外郭団体を作ることほど税金の無駄遣いはないだろう。自由競争の世界では、本来倒産すべき会社が役所の許認可でゾンビ企業として生きながらえることは、マーケットを歪めることにつながる。

実は、天下りの罪深いところは役所の雇用慣行が社会や経済全体に大きな影響を与えることにある。そのため、従来から天下りを規制すべき、いや、規制ではなく壊滅させるために抜本的な策を打つべきだという声が強かった。

写真＝iStock.com／byryo

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■天下りへの規制がなかったわけではない

天下りは2007年の国家公務員法の改正で規制されるようになった。ただ、それまでも規制がなかったわけではない。

従来は、国家公務員法第103条により、職員は人事院の承認を得た場合を除いて、離職後2年間は、離職前5年間に在職していた国の機関または特定独立行政法人と密接な関係にある営利企業に再就職してはいけないとされていた。

狙いはシンプルで、官民癒着を警戒したということだ。これ自体は間違いではないし、離職後2年間というのは相応の長さでもあり、決して緩い規制というわけではない。ただ、この規制では抜け穴があまりにも多いことから、その有効性は疑問視されていた。人事院の承認が甘いことに加えて、最大の問題は営利企業（民間企業）だけが規制の対象となっていることだ。規制緩和などで中央官庁が民間企業への影響力を失うにしたがって、主な天下り先は非営利法人に移っていった。特殊法人、独立行政法人、公益法人などだが、こちらへの再就職に対する規制が皆無だったのだ。

■不況を機に世論は大きく変わった

具体的な規制の枠組みを説明する前に、天下りが規制の対象となったのは、それが公務員の特権と映ったというのが率直な理由だ。既述したように、予算の無駄遣いやマーケットを歪めるという側面もあるが、バブルがはじけ、失業率が史上最悪と言われる水準となり、格差社会で貧困に陥る者が続出する中、優雅な第二の人生は世論の怨嗟の的となったというわけだ。

しかも、経済成長の鈍化と高齢化の進展で予算配分を大きく変えなければいけない。そんな時に、天下りのためだけに多くの非営利法人が存在し、そこに多額の予算が投入されるのだ。国民の怒りに火がつくのは当たり前だった。経済状況が良かった頃は、官僚という優秀な人材が能力を存分に発揮するのは良いことだとしていた世論が、不況を機に大きく変わったといってもいいだろう。

ちなみに、天下り規制を巡る国会審議などフォーマルな背景などについては小林公夫「国家公務員の天下り根絶に向けた近年の取組」（『レファレンス』国立国会図書館及び立法考査局編、国立国会図書館、2012年）が詳しい。

さて、今現在の規制の枠組みに戻ろう。まず、新たな枠組みの基本となったのは、営利企業、非営利法人を問わず、役所による再就職の斡旋を禁止し、官民人材交流センターに一元化することである。かつて役所は頑なに、斡旋の存在を認めてこなかったが、この改革は大きな前進だった。次に、職員が自らの職務と利害関係を有する一定の営利企業等に対して、求職活動を行うことの禁止である。三つ目は、再就職した者が離職前に在職していた組織の役員等に対して「働きかけ」を行うことの禁止である。

■「能力本位の再就職」は認められている

その一方で、新たな枠組みでは、能力本位の再就職は認められるようになった。見方によるが、かつてより規制が緩くなったとも解釈できる。能力本位だと言い張れば、民間でも独立行政法人でもどこでも、離職後即座に再就職できるからだ。

中野雅至『没落官僚 国家公務員志願者がゼロになる日』(中公新書ラクレ）

これらの改革の枠組みから、天下りは「事前規制」から「事後規制」に転換したと言われる。能力本位の再就職は自由だが、再就職後に立場を利用して役所に影響を及ぼそうと「働きかけ」れば罰されるからだ。

それでは事後規制に軸足を置いた新たな天下り規制の枠組みのどこに要諦があるのだろうか？　それは監視機関の存在だ。

07年の法改正では、そのために再就職等監視委員会を設置することにした。簡単に言えば、役所が斡旋していないかどうかを監視する組織だ。監視組織が機能すれば、能力本位でない再就職はしにくくなる。事後規制の枠組みでは、もう一つ、毎年度、再就職状況を公表する制度も設けられた。公表措置を軽くみる人もいるが、使い方次第で有効だろう。曲がりなりにも、幹部公務員以上の再就職先は公表されるのだ。疑惑があれば表面化する可能性も出てくるし、再就職する官僚側にしても「公表しなければならない」というのは、強い圧力にはなるからだ。

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中野 雅至（なかの・まさし）
神戸学院大学現代社会学部 教授
1964年奈良県大和郡山市生まれ。同志社大学文学部英文科卒業、The School of Public Polich, The University of Michigan 修了（公共政策修士）、新潟大学大学院現代社会文化研究科（博士後期課程）修了。経済学博士。大和郡山市役所勤務ののち、旧労働省入省（国家公務員I種試験行政職）。厚生省生活衛生局指導課課長補佐（法令担当）、新潟県総合政策部情報政策課長、厚生省大臣官房国際課課長補佐（ILO条約担当）を経て、2004年公募により兵庫県立大学大学院応用情報科学研究科助教授、その後教授。14年より現職。07年官房長官主催の「官民人材交流センターの制度設計に関する懇談会」委員、08年からは国家公務員制度改革推進本部顧問会議ワーキンググループ委員を務める。『天下りの研究』『公務員バッシングの研究』『没落するキャリア官僚』といった研究書から、『1勝100敗！　あるキャリア官僚の転職記』『政治主導はなぜ失敗するのか？』『財務省支配の裏側』など一般向けの本も多数執筆。

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（神戸学院大学現代社会学部 教授 中野 雅至）