人口はどんどん減っていくのにタワマンは増え続ける…日本各地で進む｢再開発ラッシュ｣の知られざる大問題

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人口減少が進んでいくにもかかわらず、タワーマンションの建設が続いているのはなぜのか。明治大学政治経済学部の野澤千絵教授は「昨今の再開発事業は、必ずと言っていいほど、タワーマンションの建設がセットとなっている。その背景には、再開発で得られる容積率等の規制緩和、再開発事業の構造、自治体の人口獲得競争などが影響している。最新の東京都による世帯数予測（令和6年3月）によると、東京ですら2025年には住宅購入年齢層（25-54歳）の世帯数のピークアウトする見込みとなっている。本格的な人口減少時代を見据え、拡大志向を中心とした都市政策を根本的に転換していくことが急務だ」という――。（第2回）

※本稿は、NHK取材班『人口減少時代の再開発』（NHK出版新書）の一部を再編集したものです。

■なぜ「再開発ラッシュの時代」になったのか

こうしている現在も、日本のどこかで市街地の再開発が着々と行われている。いわば、再開発ラッシュの時代となった。

では、なぜ今、こんなに再開発が相次いでいるのだろうか？

それは、戦後から高度経済成長期にかけて整備された駅や駅前広場、バスターミナルなどが、50年以上経って老朽化していたり、時代にそぐわなくなるなど、ちょうど更新しなくてはいけない時期に入っているからである。また、駅前などの土地が細分化していたり、建物が老朽化し、都市にとって拠点となるべきエリアにもかかわらず、防災上の問題があったり、利用効率が悪い状態になっていることもある。

そこで、市街地再開発事業という手法が全国各地で使われるようになった。これは、区域内の建物を除却し、新たなビルの建設にあわせて、不足していた道路・公園・広場などを整備し、土地の合理的かつ健全な高度利用と都市機能の更新を図ろうとする事業である。そのため、「公共性」が高い事業とされている。

都市再開発法に基づく法定の市街地再開発事業には種類が2つある。その一つは、権利変換方式で進める「第1種市街地再開発事業」、もう一つは公共性・緊急性が著しく高い区域を対象にした用地買収方式の第2種市街地再開発事業」である。近年、行われている市街地再開発事業の大半が「第1種市街地再開発事業」であり、その多くが地権者等による市街地再開発組合や再開発会社が主体の事業となっている。

■再開発を後押しする「容積率ボーナス」

第1種市街地再開発事業（以下、再開発事業）では、もとからの建物・土地所有者等は、保有していた土地・建物の評価に見合う再開発ビルの床（権利床(けんりしょう)という）に等価で置き換わる。事業に参加しない建物・土地所有者等は、保有していた土地建物の評価分を金銭で受け取り転出することとなる。

そして、区域内の土地をまとめて、その土地を高度利用することで新たに生み出される床（保留床(ほりゅうしょう)という）を売却した保留床処分金で事業費を賄うという仕組みとなっている。また、事業によって異なるが、保留床処分金とともに自治体から再開発で生み出される公共施設の整備費や国・都道府県・市町村からの補助金が入っているケースもある。

第1種市街地再開発事業の事業収支

再開発事業が多用される理由は、個々の建物の建て替えの場合にはないような税制・金融等優遇措置が用意されているだけでなく、計画内容によっては大幅な容積率の割増しといった規制緩和が可能となること、そして、事業推進のための強制力が付与されていることが挙げられる。

再開発事業を行う立場からすると、容積率の割り増しを受けて再開発ビルを「高く大きく」をつくることができれば、新たに生み出される床＝売却できる床の量を増やすことができ、再開発による収益も確保しやすくなる。

■「法的な強制力」に支えられる再開発事業

特に、再開発事業という手法の場合、市街地再開発組合の設立は、都市再開発法において区域内の地権者5名以上で、区域内の宅地所有者及び借地権者のそれぞれ3分の2以上（面積及び人数）の同意でよいとされている。つまり、再開発事業の場合、3分の1弱の反対があっても事業を推進できる法的な強制力が付与されている。

一方、分譲マンションが建て替え決議をする場合には、区分所有法において区分所有者の5分の4以上の賛成（今後の法改正で4分の3などに引き下げられる可能性あり）が必要とされている。このように地権者等の同意要件から見ると、再開発事業は、事業主体にとって使いやすい事業手法と言える。

ではなぜ、このような強制力や各種支援策が可能となっているか？

それは、法制度上、再開発事業が「公共性」を有するものとされているからである。そして、この「公共性」は、都市計画決定手続きや自治体による事業計画認可手続きなどにより担保されると説明されることが多い。

■大幅な規制緩和と民間主導で進める「都市再生」

昨今の再開発ラッシュには、もう一つの要因がある。それは、「都市再生」をキーワードにした規制緩和政策である。1980年代の中曽根康弘政権以降、公民のパートナーシップ型の開発を進め、都市開発において民間の投資を呼び込むための規制緩和政策が繰り返されてきた。

特筆すべきは、2000年代の小泉純一郎政権下で始まった政策である。

小泉政権は、大量の不良債権を抱えたバブル崩壊後の経済対策の一つとして、「都市再生」をキーワードに、不動産の流動化や民間主導による市街地の再開発を推進しようと、2002年に「都市再生特別措置法」を制定した。

都市再生特別措置法には、国が指定した都市再生緊急整備地域で都市再生事業を行う者が、事業のために必要な都市計画の決定や変更（容積率の割り増し等）を提案できるという大幅な規制緩和を可能とする制度が盛り込まれた。

さらに、自治体により「都市再生特別地区」に指定されると、現行の用途地域や容積率などの規制がすべて適用除外となり、民間事業者にとって非常に自由度が高い開発計画を進めることを可能とした、いわば都市計画の特区とも言える制度も創設された。

都市再生緊急整備地域は、2023年9月1日時点で、全国で52地域、約9539ヘクタールに指定されている。

■東京都では「住宅供給＝公共貢献」とされタワマン建設が進む

東京都を例に挙げると、小泉政権の規制緩和と並行するように、石原慎太郎知事時代の2001年に「東京都の都市づくりビジョン」を策定（2009年に改定）し、都心部を中心にセンター・コア・エリアなどのゾーンを定めた。その際、バブル期に地価が高騰し、都心部の人口が大幅に減少していたこともあり、「都心居住の推進」と「市街地の再開発の推進」を打ち出した。

写真＝iStock.com／7maru

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小池百合子知事の就任後、「都市づくりのグランドデザイン」に改定されたが、上述の「都心居住の推進」と「市街地の再開発の推進」という方針は大きく変えられることはなかった。

こうした方針をふまえ、東京都では容積率割り増しを行える対象や要件を定めることで、容積率を割り増しする代わりに、民間開発の「公共貢献」によって都が掲げる政策への誘導を図ろうという仕組みが構築されていった。

この公共貢献として認めるものには、例えば、地域に不足する道路・歩道・広場・緑地等、保育園などの子育て支援施設、高齢者施設、帰宅困難者のための一時避難スペース、地下鉄出入口の設置などとされている。そして、この公共貢献として認める対象の中には、「住宅供給」も含まれている。（※この仕組み・要件は東京都独自である。他の自治体でも独自に設定しているところがある）

要するに、タワーマンション建設＝都心居住のための「住宅供給」＝公共貢献と評価され、容積率の割り増しというメリットが得られる構図となっているのだ。

■ゴールなき規制緩和の罪

ところが、個々の開発案件において容積率割り増しでつくられる住宅の戸数が地区・都市全体の中で妥当なのかどうかについて評価・調整されているわけではない。また、そのための法制度上の枠組みや要件もない。

その結果、開発需要が高いエリアを中心に、あちらこちらで開発案件が旺盛にたちあがり、その地区・都市全体で供給される住宅数はますます積みあがり、一極集中や過密化の助長を止められないのである。

いわば「ゴールなき規制緩和」、「ゴールなき住宅建設」が続いているわけである。

写真＝iStock.com／voyata

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全国各地で大都市ですら人口減少が深刻化していく中では、開発需要のあるところだけの一極集中がさらに助長される形ではなく、また市街地をこれ以上むやみに広げることなく、国土全体のバランスをどう確保していくのかという都市政策が極めて重要になる。

つまり、個々の再開発事業という部分最適な「点」の視点ではなく、都市圏という「面」の視点から、都市機能や居住・産業機能のバランスを確保するために容積率等の規制緩和による「ゴール」を設定し、実効性のある形で個々の自治体が都市政策を講じるという枠組みづくりが必要不可欠になっている。

■人口の確保に効果的な“タワマン開発”だが…

特に近年では、大都市の都心部だけでなく、郊外や地方の自治体でもタワーマンション建設が主目的では？　と見えるような再開発プロジェクトも多く見られるようになった。

国立社会保障・人口問題研究所の推計（2023年推計）で、2040年以降には全都道府県で総人口が減少すると予測される中で、市町村からしてみれば、人口減少が進むことへの強い危機感がある。

そのゆえ各市町村は、当然でもあるが、自分たちの街はとにかく人口や固定資産税などの税収を増やすための都市政策を講じようということになる。そのためには、民間の資金やノウハウを活用し、タワーマンション建設で一気に多くの人口を取り込むことができる再開発事業という手法にはメリットが大きい。結果、容積率をはじめとする規制緩和や補助金の投入に積極的になっているところも多い。

ところが、前回の記事で取り上げた、さいたま市の事例のように、再開発事業を行うことで、その周辺にも波及してマンション建設が相次いでいくことも多い。その結果、一気に地域の人口が過密化し、学校や病院といった生活インフラのキャパオーバーという事態を引き起こすこととなる。そして、小学校等の公共施設整備費が増加し、財源不足や自治体の貯金に当たる財政調整基金を取り崩さざるを得ない自治体も出現している。

■市民や専門家の意見を反映する実効性ある仕組みの欠如

こうした地域の実情に即した課題を事前に明らかにし、その予防策を図っていくためにも、再開発事業を進めるプロセスの中に、地域のことを良く知る市民や専門家の意見を公開された場で聞く場は設けられていないのだろうかと疑問に思われる方も多いだろう。

都市計画法の中には、都市計画決定に際し、自治体が必要に応じて開催する公聴会の場と意見書の提出という市民の声を聞く機会が設けられている。また、都市計画決定に際して開かれる都市計画審議会には、学識経験者などの専門家が委員として関与しており、提出された意見書を付して都市計画の案を審議する仕組みになっている。

ただし、都市計画決定の前に市民の意見を聞くために提示される案や都市計画審議会で審議される案は、民間事業者と自治体の間の開発協議（非公開）がすでに完了した段階のものなのだ。

たとえ多くの反対意見書が届いていても、また、都市計画審議会で専門家から何らかの意見が出たとしても、筆者の知る限り、ほとんど計画案に反映されることはない。都市計画の専門家の中でも、都市計画審議会自体が形骸化しているのではないかと問題視する声は根強い。

もちろん、再開発事業の準備組合や事業者等によって任意の説明会が行われることもあるが、説明会に参加できる住民等の範囲を限定しているケースもあり、広くさまざまな意見を聞こうとする場にはなっていないことが多い。

このように、現行の再開発事業における法的な仕組みだけでは、「市民がないがしろにされているのではないか」と言われても仕方がない状況となっている。そのため、計画段階から実効性のある市民参加プロセスを導入することが強く求められている。

■事業者側の「売りっぱなし」というメリット

都心や駅の近くといった立地のタワーマンションとなれば、職住近接などのニーズに加え、ホテルライクな生活や利便性の高さ、加えて資産価値がさらに上がるという期待感から、確実に購入層が見込める。

写真＝iStock.com／CHUNYIP WONG

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とくに東京都心などでは、自ら住む目的で購入する実需層に加えて、富裕層や外国人などの投資・転売目的の買い手も多い。

海外の投資家からすれば、ここ最近の記録的な円安で、海外の都市よりも安く購入でき、価格も下がりにくい傾向にある日本の不動産は魅力的に映る。これが、NHKのクローズアップ現代でも取り上げられた、「バーゲン・ジャパン　世界に買われる“安い日本”（1）不動産」（2022年7月26日放送）と呼ばれる傾向である。

また、デベロッパーにしてみれば、分譲マンションにすれば短期で資金を回収できるうえ、一度売ったら、あとは管理組合が維持管理することになるため、いわば、「売りっぱなし」でよく、賃貸住宅にするよりも事業リスクが低い。

このように、デベロッパー側も、収益性が見込めるタワーマンションをつくることができる再開発事業に参画することに大きなメリットがあるのだ。

■民間主導を重視するあまり“金太郎アメ”化している

しかし、昨今の再開発ラッシュで生み出される空間は、低層部に多少の商業施設（多くはチェーン店舗）や公共施設が入り、それ以外の床はほとんどがタワーマンションであるような、地域固有の魅力や個性を無視した“金太郎アメ”化した開発が増えてしまっている。ただ、この背景には、近年の商業やオフィスの床需要の減少や建設費高騰などの要因があるのも事実である。

本来の都市再生の主旨から見ると、民間側からの提案制度というのは、民間の資金や創意工夫によって自治体だけではできないような都市再生を期待するものであったはずだ。しかし、民間側は、営利企業であるので当然なのだが、どうしても創意工夫よりも事業の推進とリスクの低減、収益の最大化が主眼となりがちである。

その中で、自治体側が設定している容積率割り増しのための公共貢献メニューの中からなるべく事業に有利になるよう選択しながら方程式を解こうとする。その結果、どこも同じような構成、空間になってしまったと捉えることもできる。

■災害対応や維持管理問題の解決策が見いだせないのに……

こうした再開発事業で生み出されることが多いタワーマンションだが、そもそもタワーマンション自体にさまざまな問題点がある。まず、近年多発する想定外の災害への対応だ。

多くのタワーマンションでは非常用電源や備蓄が装備されている。受水槽があるため、短期間の断水には耐えられると言われている。とはいえ、地震・水害などで想定以上の長期にわたる停電・断水となった場合、エレベーターが使えなくなるため、上層階に水を運ぶことが難しくなる。また、猛暑の時期に長時間停電した場合、命に危険が及ぶ事態になりかねない。

写真＝iStock.com／Free art director

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こうした状況からタワーマンション内で暮らし続けることができなくなると、地域の避難所のキャパシティは圧倒的に不足する。交通が麻痺した状況になると他の地域に移動することもできず、行き場のない多くの住民が地域にあふれる事態も懸念されている。

さらには、分譲マンションの維持管理に関する問題がある。

分譲のタワーマンションには、多種多様な年齢層・国籍・生活状況の区分所有者が一つの建物に大量に入居している。維持管理はそうした人々の合意形成に基づいて行われことになるため、今はまだ問題が何も生じていなくても、30年、50年と時間が経ち、設備が老朽化していく中で、大規模修繕や修繕積立金の増額などの対応は、区分所有者同士の合意形成という不安定な人的要因に大きく影響されることになる。

■大都市が抱える「老いた分譲マンション」という大問題

オフィスや商業スペースの場合は、ビルの所有者が一元的にビル全体の維持管理に関する意思決定を行い、実行にうつすことができる。しかし、分譲マンションでは、管理組合が機能しない状態に陥ったり、区分所有者同士の合意形成が図れなくなった場合、管理不全から管理不能となり、将来、建替えも解体もできず、不良ストック化するリスクがある。

NHK取材班『人口減少時代の再開発』（NHK出版新書）

ただし、この長期的な維持管理については、タワーマンション固有というよりも、全ての区分所有のマンションに共通する課題であり、これから老いた分譲マンションが増え続ける日本の大都市が抱える大問題である。こうした点については、行政任せにするのではなく、つくり手側の開発業界全体で真摯に実効性のある解決策を提示すべきである。

加えて、50年前に再開発した高経年ビルの現状や課題を検証しながら、災害対応や維持管理問題の解決策が見いだせていない区分所有のタワーマンションを、駅前再開発によって都市の成長に重要な拠点エリアにつくり続けることが、長期的にどのような影響があるのか、今一度、立ち止まって検討する必要がある。

■拡大志向を中心とした都市政策からの根本的な転換を

再開発という事業手法は、時代のニーズに合わせた都市空間へとつくり替えていくためには必要不可欠である。また、バブル経済崩壊後の経済対策として推進されてきた都市再生の取り組みによって、不良債権化した土地の流動化、都市の不燃化の促進、100年に一度と言われるようなターミナル駅での大規模な再整備、再開発が行われたエリアやその周辺の地価上昇が実現しているのも事実である。

しかし、都市再開発法制定から50年以上、都市再生特別措置法の制定から20年が過ぎ、社会経済状況や市民の意識も変化している中で、様々な副作用や問題も明らかになっている。

本格的な人口減少時代の到来に向けて、

・再開発事業に対するゴール無き規制緩和への対応策
・地域固有の魅力や個性に即した「公共性」を評価する仕組みづくり
・計画段階からの実効性ある市民参加プロセスの導入

といった観点から、拡大志向を中心としたこれまでの都市政策を根本的に転換していくことが急務である。

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野澤 千絵（のざわ・ちえ）
明治大学政治経済学部教授
専門は都市政策・住宅政策。博士（工学）。大阪大学大学院修了後、民間企業を経て、東京大学大学院修了。東洋大学理工学部建築学科教授等を経て、2020年度より現職。2024年現在、日本都市計画学会理事、都市計画協会理事。国・自治体の都市政策・住宅政策に多数従事。主な著書に『老いる家 崩れる街　住宅過剰社会の末路』（講談社現代新書）、共著で『都市計画の構造転換』（鹿島出版会）、『人口減少時代の再開発　「沈む街」と「浮かぶ街」』（NHK出版新書）などがある。

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（明治大学政治経済学部教授 野澤 千絵）